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国际货币基金组织份额制亟待改革

国际货币基金组织份额制亟待改革

张锐(ruì)(中国市(shì)场学会理事、经济学教授)

中国人民银行行长潘功胜日前参加国际货币基金组织(IMF)在美国华(huá)盛顿(dùn)特区召开的第(dì)49届国际货币与金融委员 会(huì)(IMFC)会(huì)议时表示 ,IMF的份额占比调整对于基金组织治理、代表性和合法性(xìng)都至关(guān)重要,各(gè)方(fāng)应合作推动基金组织份额改革,尽快就新的(de)份额公式达成共识,为实现(xiàn)份额占比调整(zhěng)奠定基(jī)础 。据悉,连同博鳌亚洲(zhōu)论坛2024年年会(huì)上的发言,潘行(xíng)长已是不到1个月的时间两次重申上述观点。

第二次(cì)世界大战(zhàn)后,美(měi)国(guó)牵头创建了布雷顿森林体系,其中IMF和世界银行就(jiù)是(shì)该体系的两大国际(jì)金融支柱。虽然在上世纪70年代布雷顿(dùn)森林体(tǐ)系解体,但IMF却保存了下来。按照(zhào)《国际货币基 金(jīn)组织协定》,IMF的(de)职责是监察(chá)货币汇率和(hé)各(gè)国贸易情况,当成员国陷入国际收支不平衡时,便通过提供中短期贷款(kuǎn)满足成员国的融(róng)资需求,改善国际收支失衡问题,同时IMF可以向成员国提供技术援助,帮助各国加强政策设计和(hé)提高(gāo)政策运筹(chóu)能(néng)力。为此,IMF创建了特别提款权(SDR)制度(dù),SDR根(gēn)据会员国(guó)认缴(jiǎo)的份额组成资金池,成员国在遭遇贸易赤字时,可以将自己账户中(zhōng)的SDR部分(fēn)或(huò)全部兑换成可自由(yóu)使(shǐ)用的外汇,也可以将账户下的SDR转入一般(bān)资源账户,以用来偿债或支付贸易付款与特定(dìng)贷款等,还可(kě)与黄金、自由兑换货(huò)币(bì)一样充当国际(jì)储备。

作为全球性与多边性的国(guó)际(jì)金融机(jī)构,IMF截至(zhì)目前(qián)已(yǐ)有成员(yuán)国190个,每个成员国都在该组织中有一个(gè)配(pèi)额或者份(fèn)额,份额以百分比计算,决(jué)定着成员国对IMF的(de)贡(gòng)献(xiàn),同时 反映出其(qí)在IMF中的投票权重以及获得紧急融资规模的大小,因此,IMF在性质上就是一个以份(fèn)额(é)为基础的国际金融机构。在(zài)份额缴纳方式上,IMF要求(qiú)会员国25%以黄金或可兑换成黄金的(de)货币缴纳,其余则以本国货币缴纳(nà),最终汇总后以SDR来计(jì)值,其中成员国的GDP在SDR占50%的权重(zhòng),开放度 占(zhàn)30%的权重,经(jīng)济波动(dòng)性占15%的权重,国际储(chǔ)备占5%的权重。作为占比(bǐ)最大的指(zhǐ)标,GDP的60%是按市价计算,40%则基于购买力平价计算。

全面地分析,虽(suī)然IMF的资金池中有一部分来自市场发债融资 ,同时近年来IMF也开(kāi)发出一些新的融资工具,如半永久性的新借款安排和临时 性的(de)双边借款安排等,但不是融资额度有限,就是稳定性较差,同时所融资金(jīn)也远(yuǎn)远不能满足市场需求,这样,成员国 的出阳光成长幸福生活资(zī)份(fèn)额继 续保持(chí)IMF主要资金来源的地位。当(dāng)然,由于份额配比调整的滞后性等多种因素的(de)影响,IMF基于(yú)份额的可贷(dài)资金占比近年来(lái)不断下降,目前已降至总可贷(dài)资金的40%左右。显然,及(jí)时(shí)的(de)份额调整直接关(guān)乎着IMF资金池是否充实无忧,也左(zuǒ)右着IMF的危机(jī)救(jiù)助以及维护(hù)全球金融稳定(dìng)的实力(lì)与能力(lì)。

对(duì)于成员国而言,在IMF票权份额的分配由“基本票(piào)+份额票”组成,其中每个成员国可获(huò)250张基(jī)本票,份额票则对应着上述的SDR各项权重指标,而在(zài)投票(piào)机制(zhì)上,采取(qǔ)“基本票+份(fèn)额票”的表决权机制,其中最重大事务须85%有效多数通过,重大事务要求70%有效 多数通过。按(àn)照规定,IMF至少每五年进行一次配额审查,并根据全球经济格局变 化进行相应(yīng)调整(zhěng)。这种制度安排的初始目的在于,倒逼成员国加快经济(jì)发展,提(tí)升经济的开放程(chéng)度,维护(hù)货(huò)币价值的稳定,进而形成支撑全球经济与金融稳定的强大合力。但回过头去看,由(yóu)于IMF中原始优势力量的(de)影响,成员国份额的调(diào)整其实并没有按(àn)照约(yuē)定时间进行,围绕着(zhe)份(fèn)额调整(zhěng)的国际呼声也连绵不(bù)断,国际货币(bì)基金组织的有效性与合(hé)法性也反复遭(zāo)到(dào)质疑与诟病,正是如此,在(zài)由份额与治 理改革、监督改革、融资能力与融(róng)资方式(shì)改革以及特别(bié)提款权改革(gé)等IMF“一揽子”改革构成中,份额与治理改革(gé)被称为“IMF悬崖”。

资料显示(shì),截至目前IMF仅在2006年 与(yǔ)2010年进行(xíng)了两轮份额变(biàn)革,前一(yī)次改革中IMF在增资扩股(gǔ)的同时 扩张了基本票权,且发达国家向新兴(xīng)市(shì)场国家转移了(le)4.9%的投票权,使得后者票权比重升至39.5%;相比第一次调(diào)整 ,第二次的变革(gé)力度(dù)要大一些(xiē)。此次改革后,有(yǒu)约(yuē)6%的份额向新兴市场和发展中国家(jiā)转移(yí),特别是中国份额占(zhàn)比从3.996%升至6.394%,排名从第(dì)六位跃居第三位,仅次于(yú)美国和日本,同时,巴西、俄罗斯、印度都上升(shēng)到前十位(wèi)。但值得(dé)注意的是,2010年的份额结(jié)构调整(zhěng)是在两个欠发达的欧(ōu)洲国家向(xiàng)新(xīn)兴(xīng)经济体转移份额实现的,美国的投票权依然稳定在16.8%,也就是说继续保持着(zhe)超(chāo)过15%的重大(dà)决策否决权。

作为每(měi)5年进行(xíng)一次份额总(zǒng)检查的既定动作,去年年底(dǐ)IMF理事会以92.86%的赞(zàn)成票批准了(le)增加份额的决议,根据决(jué)议,成员国将以阳光成长幸福生活(yǐ)50%等比(bǐ)例提高各(gè)自缴纳的份额,并在2024年年(nián)底之前完成,由此,IMF的(de)总份额资源将达约9600亿美元,相当于提高至7157亿SDR。的确,除了自身的“粮仓”有所充盈外,过去两年中以美联储为首的发达(dá)国家中央银行采取了强力度的货 币(bì)紧缩(suō)政策,带 动(dòng)了全球利率的上(shàng)升,随(suí)之而来的全球融资(zī)条(tiáo)件紧缩,又提高了融资成本,加剧了国际金融市场动荡,全球高通胀和高债务风险不断演化,给发展中经济体(tǐ)和(hé)低收入国家的金融稳(wěn)定性带来严(yán)峻挑战。在这一背景下,IMF增资有(yǒu)助于满足成员国的融(róng)资(zī)需求,提升对全球经济及脆弱国家经济增(zēng)长的支持能力。但值得强调的是,本次份额的变化(huà)只是表现为成员国的无差别增资(zī),尚(shàng)未涉及份(fèn)额重新(xīn)分配和份额公(gōng)式调整等议题,而这些敏感问题的解决,国际(jì)舆论寄希望(wàng)于(yú)下一轮(lún)份额的总检查。

事(shì)实上,距离2010年的份额调整,时(shí)间上已(yǐ)经过去(qù)了14年之久,其间全球经济格局发生了(le)巨大变化,不同经济体的(de)经济力量格局(jú)也远非(fēi)以(yǐ)前,按照现(xiàn)有IMF份额公式,目前IMF成员 国的代表(biǎo)性存在被高估或低估的情况(kuàng),其中,代表性被低估的成员(yuán)国占成 员国总(zǒng)数的41%,主要是新兴市(shì)场(chǎng)和发(fā)展中国家,具体说来至少25个成员国存在经济实力和在IMF中(zhōng)的话语权(quán)和代(dài)表性严重(zhòng)不匹配(pèi)的矛盾(dùn)。另一(yī)方面,虽然IMF几轮增资后发展中(zhōng)国家的基本票 权(qu阳光成长幸福生活án)总体上得到扩张,但随着增(zēng)资扩股的实(shí)施,基本票(piào)权(quán)的占比却从最初的11.3%降到目前的(de)5.5%,如此低微(wēi)占比使表 面上代表公(gōng)平分配的基本票权在决策时几乎毫无意义;而最为重要(yào)的是,论整体票权,发达国家在IMF中占比(bǐ)依然要比(bǐ)新(xīn)兴市场国家(jiā)高出15.4个百分(fēn)点(diǎn),其中美国所拥有的(de)投票权比重依然确保了它对最重大事务(wù)的“一票否决”权,同(tóng)时美欧(ōu)加起来的票权比重超过了30%,同样对重大事务(wù)可(kě)行使“一票否决”权。

尤其不(bù)得不 面对的是,在IMF的治理结构中,作为最高决策(cè)机构理事会的掌控人,长期由美国公民(mín)或欧洲国家公民出任,而在(zài)少数发(fā)达(dá)国家拥有“一票否决”权的前提下,想要彻(chè)底颠覆(fù)美欧公民把持IMF头把(bǎ)交椅的传统制(zhì)度几乎没有任何可能,屁股决定脑袋,IMF份额的调(diào)整要让部分(fēn)发达国家(jiā)割肉放(fàng)血,仅在IMF决策层面就很(hěn)难启动;另外,按照美国财(cái)政部助理部长埃德(dé)温·杜鲁门计算,即便是最应该提高份 额(é)的25个国家(jiā)份(fèn)额增 幅只满足一半的目标 ,美国在IMF中的投票权占比将降至(zhì)15%这个(gè)临界线附近,对此,美(měi)国绝(jué)对会行(xíng)使“一(yī)票否决”权,表面上看起来(lái)十(shí)分美好的(de)改革也必然泡汤。

显(xiǎn)然,IMF的份(fèn)额变革不(bù)可能快速到位,而只(zhǐ)能 采取结构化的渐进方式。首先,作为(wèi)影响份额票权的重要变量(liàng),GDP的测量可以由混合 计算(suàn)改为(wèi)单独由购买力平价计算,发展中国家因此可以增加票权比(bǐ)重的5%左右(yòu),在此基(jī)础上可(kě)以(yǐ)对其他变量得分展开(kāi)增减调整,如(rú)降低开放度(dù)、国际储备的得分,新(xīn)增(zēng)成员国的收支失衡程度和人口因素,进一(yī)步适度(dù)增大新兴市场(chǎng)国(guó)家的份额票比例,且上述结构性变化也并没有(yǒu)破坏 发达国家的底线(xiàn)从而具有可行(xíng)性。同样的温(wēn)和改革方式也可运用在对IMF投票表决机(jī)制的简化层面,基本思路是(shì),除了最重要(yào)事务需(xū)要全体一(yī)致通过(guò)外(wài),其他重要事项统一采用70%有效多数通过,取消85%有(yǒu)效多数通过的(de)表决方式,这看起来取消了“一票否决”权,但美(měi)国若持异议照样可以联合G7成员(yuán)国行使(shǐ)30%以 上的否决权;此外,所有要求70%多数票的决议都应采取双(shuāng)重投(tóu)票制,即既需要投票权超过(guò)总投票权(quán)的(de)70%,同时投赞成票的国家数量要超过全体与会成员数量的60%,以真正实现成员国的主权平(píng)等(děng)。如此推动方式不仅让不同国家均(jūn)有条件地获得(dé)否决权,更容易让不(bù)同的利益集团在变(biàn)革面前达成妥协(xié)并相向而行。

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